雖然都是叫「緊急事態」之類的名稱,但是各國的緊急法制還是不太一樣的。日本這次實行之基於新冠肺炎特別法的「緊急事態宣言」其實和大家所想像的戒嚴式的國家緊急權狀態也不一樣。
雖然國家緊急權條項是諸多立憲主義憲法典的標準配備,但是,日本國憲法並沒有國家緊急權條項。像是「戒嚴令」或是「緊急命令」的條文,不存在於日本國憲法之中。日本國憲法第54條雖然規定了參議院的緊急集會,但那只是眾議院解散時且有緊急需求時的暫行措施,並不是國家緊急權條項。國家緊急權的一種典型態樣,就是將立法權移轉給行政權。
憲法學者水島朝穗指出,緊急法制度可以分為:1)以去除平時對於行政權之限制的「行政型」、2)賦予行政權機關立法權的「立法型」、3)總統獨裁、戰時內閣等「混合型」三種(《現代軍事法制の研究》第196頁以下,1995年,日本評論社)。不管哪一種,都是暫停平時憲法秩序的適用。「違反權力分立」(不受三權分立的限制)、「私權限制」(大幅弱化甚至完全停止對於基本權的保障)可以說是國家緊急權的典型效果。
從國家緊急權可以做到的事情,就可以看出「國家緊急權」和「立憲主義」之間的緊張關係了。其實,國家緊急權本來就不是民主革命、市民革命的產物。而是絕對專制王權時代的遺物,只是在革命之後依附在立憲主義憲法典中生存下來,形成「國家緊急權和立憲主義、民主主義並不衝突」的假象。法哲學家尾高朝雄就將國家緊急權稱為「君權至上主義或是國權絕對主義陣營,一方面和民主主義的原理妥協,但同時又是為了在最後的場面中摧毀民主主義法治主義城塞的殺手鐧」(《法の窮極にあるもの[新版]》第104頁,1965年)。
和絕大多數的民主國家憲法不同,日本國憲法沒有國家緊急權條項,這個故意的「沉默」正是因為貫徹了立憲主義的原理。因此,日本國憲法禁止國家緊急權,才是合理的解釋。不過,憲法雖然沒有緊急事態條項,但在數部法律中仍尚有「緊急事態」。這些「緊急事態」其實態樣與強度各有不同,有些法律中的「緊急事態」可能並不是真的到國家緊急權程度的「緊急(措施)」。但是,並不表示所有的「緊急事態」都沒有憲法問題。
日本在三月通過了
新型冠狀肺炎的特別法,在安倍政權的強烈要求下,加入了「緊急事態宣言」條項。雖然本文之前也將這部法律稱為「新冠肺炎特別措施法」,但嚴格而言,日本新冠肺炎的特別法並不是重新立一部新的法律,而是修改既有的「新型流行性感冒等對策特別措施法」。本法最早是在2012年所制定,在這一次的修法中,加入了以「新型流行性感冒等緊急事態宣言」為首的相關條文。
新型流行性感冒等對策特別措施法的「緊急事態宣言」規定於該法第32條以下。
政府對策本部長(總理大臣)在因為新型流行性感冒(以對於國民之生命健康有顯著危害者為限)在日本國內急速蔓延,並對於國民的生活及經濟有重大影響時,可以發布「新型流行性感冒等緊急事態宣言」,並且應向國會報告其實施期間、區域及內容概要。緊急事態宣言期間不可超過兩年。如果要變更指定區域或延長實行期間,亦應向國會報告(第32條)。
發布緊急事態宣言之後,指定區域的都道府縣(日本一級地方自治體)與市町村(都道府縣之下的地方自治體)都應該設置自己的對策本部(第34條以下)。政府對策本部長可以對指定區域的區域或指定行政機關的職員進行必要指示;都道府縣的對策本部長亦可向相關的市町村和指定行政機關進行必要指示(第33條)。
至於發布緊急事態宣言之後政府可以做的事情,規定在第45條以下,分別是:
1.指定區域的都道府縣的知事可以請求該都道府縣的住民不要外出(維持生活必須除外),以及其他必要協助。(請注意,是得「請求(要請する)」,不是課與人民協力義務)(第45條第1項)
2.指定區域的都道府縣知事可以請求學校、社會福利設施(以短期者為限)、娛樂場以及其他政令所規定的多數人會進出之場所,對其設施之使用進行限制甚至禁止。如果該公眾設施的管理者無正當理由拒絕,以有防止流感蔓延、避免國民生活與經濟混亂、保護國民生命健康之必要為限,知事一樣可以指示設施管理者進行相關措施(第45條第2項以下)。
3.中央政府對策本部可以「預防接種法」之規定施打疫苗,各行政機關與地方自治體應配合其疫苗施打作業(第46條)。
4.指定公共機關必須確保醫療相關物資的確保與販售(第47條)。
5.指定區域的醫療機關若有不足,知事應該開設臨時醫療機構。該臨時醫療機構的建築免於消防法、建築基準法、醫療法中部分條文的適用(第48條)。
6.各指定區域的知事為開設臨時醫療機關,可以在得所有權者同意的情況下使用土地、房屋、物資。若所有權者或占有者無正當理由不同意,或是所有權者或占有者不明時,知事一樣可以使用土地、房屋、物資(第49條)。
7.如果物資有所缺乏,指定區域的知事可以向行政機關(市町村則是向知事)要求求給予協助(第50條)。
8.電力業者、瓦斯業者、自來水相關業者、郵務業者、通訊業者、快遞業者必須配合政府指示穩定提供服務(第52條及第53條)。
9.如果有緊急運送物資之必要時,行政機關或指定區域的知事得請求相關業者進行依其指示行動。若無正當理由而不配合,得指示其為之(第54條)。
10.如果有販售物資之必要時,行政機關或特定區域知事得請求相關製造、販售、物流業者協助。若物資之所有權人無正當理由拒絕,必要時得徵收。若有保管物資之必要時,得令相關業者保管(第55條)。
11.若發生難以順利埋葬或火葬之情形,或是有公眾衛生上有防止緊急危害之必要時,厚生勞動大臣得依「與墓地、埋葬等有關之法律」規定定其為相關遺體處理手續之特例(第56條)。
12.若有急迫之必要,且國會處於休會或眾議院解散中,且急迫到無法請參議院招開緊急臨集會時,內閣得發布政令,訂定有關於金錢債務給付(基於勞動關係的金錢給付除外)延期及延長權利保存期間的必要措施(第58條)。
(→基本上用到該條的機率極低,因「急迫到無法請參議院招開緊急臨集會」的情況極為有限,內閣不能恣意解釋「現在很緊迫」)
13.若發生物價高漲或是供給不足的情況,或是有發生前述情況之風險時,指定行政機關的首長或指定地方自治團體的首長必須進行物價統制等相關措施,確保民眾能順利取得物資(第59條)。
14.政府相關的金融機關應盡力進行相關特別融資以及延長還款期限或調低利息等措施(第60條)。
15.日本銀行(中央銀行)應進行維持金融穩定的相關措施(第61條)。
以上。而關於「新型流行性感冒等緊急事態宣言」的問題點,目前個人看來主要問題有以下二點。
其一,特別法並沒有規定國家因為緊急事態宣言而請求民眾不要外出(1.)和限制公眾機關使用(2.)所生的相關賠償或補償義務。「要求大家外出自肅、各種公開活動自肅,但又不給補償,受有損害的人只能抱著棉被哭,部分人的生活更會因此陷入困頓」是目前針對日本各政府無法律基礎的「外出自肅」的重要批評。針對小池百合子的周末外出自肅,也有批評指出「與其叫大家周末不要出去+不給補助+平常照樣通勤上班,不如給補助讓大家可以不用外出通勤工作,還比較有減少感染的效果」(東京的電車平日和假日的人數有一望即知的差距,平日比較擠,這是個人經驗談)。
其二,雖然或許該「緊急事態宣言條項」並未到足稱國家緊急權條項的程度,但仍然是可以授權國家限制基本人權的緊急事態宣言。在法案審議時,立憲民主黨曾要求應以「事前取得國會同意(緊急時事後)」為必要,但後來黨中央退讓,只剩山尾志櫻里和其他幾個進步派在野黨堅持。最後的版本,變成只需要國會報告即可。欠缺確保立法權與司法權在該「新型流行性感冒等緊急事態宣言」中對於行政權之統制的時效條項,也是一個應該重視的缺陷。
不過嘛,如果和台灣的紓困條例相比,「新型流行性感冒等緊急事態宣言」還是顯得好多了。至少「新型流行性感冒等緊急事態宣言」能做什麼是清楚的,而不是像我國偉大的紓困條例第7條,用一個「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」,就愛發布什麼命令都可以。如果參照政府對於紓困條例第7條的見解,紓困條例第7條已經架空了憲法的國家緊急權規定,得發佈理論上應該要法律才能做之干涉基本權的命令(如對出國自由的限制),可謂事實上在行使國家緊急權。堪稱毀憲亂政。
不過,與其說日本好,倒不如說是台灣紓困條例太爛,恐怕連形式法治國原則都無法滿足。
可是,在我看來,比政府使用紓困條例第7條毀憲亂政更為恐怖的,恐怕是社會輿論(或是,至少被營造出來的社會輿論)竟然容忍、甚至高度肯定國家的毀憲亂政。如同大家所知道的,現在只要對政府見解抱有疑問--甚至包含了對於明顯前後矛盾的政府見解(如各地方政府和交通部長鼓勵國內旅遊,但真正去旅遊的人卻被發布國家級警報,還被要求14天不要出門)的困惑--都會被打成「妨礙防疫的全民公敵」。這些如此熱心擁護政府的台灣人如此擅長雙想(doublethink),應該也可以成為大洋國的好國民吧。
《銀河英雄傳說》中楊文里曾經說過一句話,「政治人物收賄只不過是政治人物個人自己的腐敗。政治人物收賄了卻沒辦法批評他,才是政治的腐敗」(要旨)。國家毀憲亂政固然是立憲主義所不容許的事情。但是,如果一個國家毀憲亂政社會還全力支持,民眾幫助國家圍剷出征質疑者,那才是這個國家立憲主義、民主主義的徹底死亡。
十五年戰爭期間日本實行戰時經濟統制,打出「浪費是大敵(贅沢は敵だ)」、「在戰勝之前無欲無求!(欲しがりません勝つまでは)」等等配合戰爭體制的標語,社會也興起圍剷「浪費者」的風氣。
除了全民討伐不配合國策的「非國民」之外,戰時日本也充斥各種「日本世界第一」、「日本人全世界最偉大的民族」、「全世界的人們都在讚美與佩服日本人」云云的自吹自擂自我陶醉讀物。圖為月刊雜誌《日之出》1933年10月號的廣告。
明明就是被軍隊下令去送死的人,也可以被塑造成「英雄」、「軍神」。一二八事變中因為從事安置破壞筒的危險作戰而送命的三名士兵,被日本媒體與政府塑造成偉大的英雄,將其「事蹟」改編為軍歌、戲劇、電影,吹起「炸彈三勇士(爆弾三勇士)」的風潮。「炸彈三勇士」中的兩名士兵是被歧視的「被差別部落」出身者,有說認為這正是當時的上司命令他們從事自殺任務的原因。
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